ОЦЕНКА ОБЩЕГО СОСТОЯНИЯ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЭТОЙ ОБЛАСТИ Девяткин В.В., Голубин А.К., Гаев Ф.Ф., Шканов С.И. НИЦПУРО, Мытищи, Московская обл., Россия По оценкам НИЦПУРО масштабы образования отходов в Российской Федерации характеризуются величиной порядка 2,6 млрд.т. в год (по уровню производства в 2000 году). Это составляет 17 т/чел в год или 0,4 т на каждую тысячу рублей ВВП России в ценах 2000 года. Более 90% от этого объема составляют отходы добычи и обогащения полезных ископаемых. Среди других крупнотоннажных видов отходов следует выделить золошлаковые отходы ТЭС (объем их образования в 2000 году составил около 26 млн.т , лом и отходы черных металлов -22 млн. т, металлургические шлаки - 20 млн. т, древесные отходы - 17 млн. т, фосфогипс - 6,6 млн. т, галитовые отходы - 23 млн. т, изношенные шины - 0,75 млн. т, макулатура - 1,0 млн. т, щелоки сульфитные - 0,6 млн. т, полимерные отходы - 0,6 млн. т, стеклобой (отходы производства) - 0,2 млн. т, текстильные отходы - 0,23 млн. т. Средний уровень использования отходов в хозяйственных целях составил в 2000 году около 36%. Большая часть используемых отходов (около 80%, преимущественно в виде вскрышных пород и отходов обогащения) применялась для закладки выработанных пространств шахт и карьеров. Уровень использования остальных отходов (за вычетом отходов добычи и обогащения) в качестве вторичного сырья составляет в среднем 47,7%, при этом многие виды отходов в этих целях практически не использовались. Наиболее высоким уровнем использования характеризуются следующие виды отходов: лом и отходы черных металлов (объем их использования в 2000 году с учетом экспорта и вовлечения в хозяйственный оборот образовавшихся в предыдущие годы отходов был примерно равным объему их образования в текущем году), древесные отходы (уровень их использования в 2000 году составил 70%), стеклобой (отходы производства) (84%), огарки пиритные (62%), щелоки сульфитные (68%), шлаки доменного производства (53%), макулатура (55%). Плохо используются фосфогипс (3,2%), шины изношенные (3,7%), зола и шлаки ТЭС (до 10%), полимерное вторичное сырье (7,8% с учетом ресурсов отходов потребления, качественные отходы производства перерабатываются практически полностью). Отходы добычи и обогащения, оставшиеся после закладки ими выработанных пространств, используются всего на несколько процентов. ТБО используются всего на 3 %. В результате низкого уровня вовлечения отходов в хозяйственный оборот происходит постоянное накопление неиспользуемых отходов в окружающей природной среде. Суммарное накопление неиспользуемых отходов можно оценить примерно в 90 млрд. т. Значительную часть из них составляют опасные отходы. Из-за несоответствия многих объектов складирования и захоронения отходов действующим экологическим и санитарным нормам происходит их негативное воздействие на окружающую природную среду. Превышение ПДК вредных веществ в почвах, стоках и грунтовых водах вблизи мест размещения отходов часто достигает десятки и сотни раз. В результате отсутствия в России системы организованного сбора и удаления отходов бытового и производственного потребления, содержащих опасные компоненты и вещества, растут масштабы загрязнения окружающей среды ртутью и другими тяжелыми металлами, нефтепродуктами, кислотами и щелочами, горючими отходами, выделяющими при горении опасные вещества (в частности, использованной полимерной тарой и упаковкой, изношенными автопокрышками, нефтесодержащими отходами и др., выделяющими в атмосферу при горении особо опасные вещества первого и второго класса опасности). Продолжается загрязнение почв, грунтовых и поверхностных вод опасными отходами сельского хозяйства. В результате активизации с 1995-1996 годов деятельности природоохранных органов по наложению ограничений на размещение опасных отходов на полигонах и свалках увеличивается число мест временного складирования особо опасных отходов непосредственно на предприятиях, что следует расценивать как резкое расширение числа хозяйственных объектов, потенциально создающих угрозу экологической безопасности. Многократно возросли масштабы неконтролируемого выброса и скопления отходов в несанкционированных местах, в том числе в районах водоохранных зон, дачных поселков, гаражно-строительных кооперативов. По мере расширения масштабов приватизации объектов размещения отходов (свалок) возрастает угроза потери государственного контроля над ростом стоимости услуг по обезвреживанию и захоронению отходов, в то время как экологическая опасность таких объектов продолжает оставаться высокой. Возникла новая форма давления предпринимателей на региональные органы административного управления с целью получения послаблений в области осуществления природоохранных мероприятий путем угрозы закрытия традиционных видов производства на фоне низкого уровня занятости населения. В числе важнейших факторов, определяющих сложившееся положение в области обращения с отходами в Российской Федерации следует выделить: низкий технологический уровень развития производственной базы промышленности, что определяет ее высокую отходоемкость (удельный вес продукции, выпускаемой по прогрессивным наукоемким технологиям в отраслях промышленности измеряется в среднем единицами процентов); ограниченность, а по большинству видов отходов отсутствие производственной базы обезвреживания и переработки отходов (в числе наиболее распространенных проблемных видов отходов следует выделить отходы добычи и обогащения руд цветных металлов, осадки и шламы очистных сооружений, гальваношламы и нефтешламы, отработанные нефтепродукты, многотоннажные отходы производства минеральных удобрений, золы и шлаки ТЭС, изношенные шины, вышедшие из употребления пестициды и ядохимикаты); низкий технический уровень обустройства объектов размещения отходов (свалок, шламохранилищ, хвостохранилищ, прудов-отстойников и т.д.) сооружениями, системами и средствами, обеспечивающими их экологическую безопасность; несовершенство системы государственного управления и инструментов государственного регулирования обращением с отходами. Наращивание объемов переработки отходов в качестве вторичного сырья сдерживается также: общим снижением платежеспособного спроса предприятий и населения: отсутствием экономических условий для рентабельной переработки большинства видов отходов; отсутствием средств у большинства предприятий на организацию производства по переработке собственных отходов. В качестве основных задач по совершенствованию системы государственного управления обращением с отходами следует поставить: создание административных, нормативно-правовых и экономических условий для сокращения безвозвратных потерь материально-сырьевых ресурсов, наложения ограничений на образование промышленных, сельскохозяйственных и прочих отходов и на потоки их складирования для захоронения; создание нормативно-правовых, экономических и организационных условий для предотвращения попадания опасных отходов (в том числе бытовых) на необустроенные в соответствии с действующими экологическими и санитарными требованиями объекты размещения отходов; создание стимулов для вовлечения неизбежно образующихся отходов в хозяйственный оборот; обеспечение экологически безопасного хранения и захоронения неиспользуемых отходов, снижения уровня воздействия на человека и окружающую природную среду необустроенных в соответствии с действующими экологическими и санитарными требованиями мест размещения опасных отходов; организация рекультивации объекты размещения отходов и промышленной переработки накопленных отходов, прежде всего опасных; совершенствование системы сбора и обезвреживания ТБО в направлении внедрения элементов селективного сбора сырьевых компонентов ТБО для последующего использования в качестве вторичного сырья, а также прогрессивных способов сортировки и промышленной переработки отходов с учетом зарубежного опыта; приоритетное решение проблем, связанных с обращением с отходами потребления, создающими типовые проблемы в каждом регионе России: отработанными ртутьсодержащими лампами и гальваническими элементами, нефтепродуктами, аккумуляторами, медицинскими отходами, осадками и шламами очистных сооружений, вышедшими из употребления ядохимикатами и пестицидами, изношенными автопокрышками, отходами тары и упаковки, макулатурой, полимерными, древесными и текстильными отходами и др.; создание условий для снижения уровня воздействия отходов животноводства и птицеводства (свиного навоза и птичьего помета, отходов от убоя птицы и животных) на окружающую природную среду, в том числе за счет расширения масштабов их комплексной переработки; создание организационных, нормативно-правовых и экономических условий для восстановления системы вторичных ресурсов, развития рынка вторичного сырья. В программе мероприятий по решению этих задач целесообразно выделить следующие направления: научно-методическое обеспечение государственного управления обращением с отходами; совершенствование организационного обеспечения государственного управления обращением с отходами на федеральном и региональном уровнях управления; совершенствование нормативно-правового и инструктивно-методического обеспечения обращения с отходами; совершенствование мер экономического регулирования; совершенствование статистического и информационного обеспечения; оказание государственной поддержки разработке и внедрению новых технологий обезвреживания и переработки отходов. При разработке конкретных мероприятий, направленных на решение поставленных задач, следует исходить из того, что приоритетное внимание должно быть уделено совершенствованию действующих инструментов государственного управления и регулирования обращением с отходами, в том числе: ведению государственной статистической и ведомственной отчетности; регламентации классификации и комплексному подходу при определении степени опасности отходов; применению разрешительной системы размещения неиспользуемых отходов с установлением лимитов их размещения; государственному экологическому контролю; государственной экологической экспертизе; лицензированию деятельности по сбору, транспортировке, обезвреживанию и переработке отходов; нормированию уровня воздействия отходов, на окружающую природную среду исходя из установленных в Российской Федерации ПДК содержания опасных для человека веществ в воздухе, воде и почве; наложению ограничений и запретов на размещение отходов в местах, не удовлетворяющих экологическим требованиям; платежам за размещение отходов; экологической паспортизации и сертификации; экологическому страхованию; наложению ограничений или запретов на производственную деятельность предприятий, нарушающих установленные российским законодательством нормы в области обращения с отходами; привлечению виновных в нарушении экологических норм к административной ответственности, применению штрафных санкций, предъявлению исков о возмещении ущерба здоровью человека и окружающей природной среде; программно-целевому планированию. Кроме того, необходима разработка новых механизмов и инструментов государственного управления в области нормирования образования, использования и размещения отходов, регулирования рынка услуг в области обращения с отходами, экологизации инвестиционной деятельности. В области научно-методического обеспечения государственного управления обращением с отходами в качестве первоочередных целесообразно поставить следующие задачи: создать в аппарате МПР России систему анализа и прогнозирования образования, использования, размещения и перемещения отходов в Российской Федерации, оценки воздействия отходов на человека и окружающую среду; создать систему анализа и прогнозирования развития рынка услуг в области сбора, транспортировки, обезвреживания и переработки отходов; разработать методологические основы создания в России системы промышленной переработки ТБО; разработать методологические основы создания в России специализированной системы сбора и переработки использованной тары и упаковки. При разработке концептуальных основ решения проблемы использованной тары и упаковки принципиальное значение будет иметь выработка рекомендаций о целесообразности или нецелесообразности введения в Российской Федерации налога на использование упаковки. При разработке методологических основ создания в России системы промышленной переработки ТБО следует исходить из того, что постепенный переход от обезвреживания ТБО путем захоронения на полигонах к промышленной переработке ТБО с утилизацией их энерго-ресурсного потенциала является основной тенденцией решения проблемы ТБО в развитых странах мира. При этом стратегия промышленной переработки ТБО предусматривает комплексный подход к обращению с ТБО с учетом местных условий, включающий процессы выделения полезных компонентов, содержащихся в ТБО, для последующего их использования в качестве вторичного сырья и комплексную переработку оставшейся части. В качестве основных способов переработки ТБО, используемых в системе промышленной переработки ТБО в условиях России, целесообразно использовать технологии селективного сбора вторичного сырья, технологии ручной и механизированной сортировки ТБО (с выделением черных и цветных металлов, стекла, макулатуры, полимерных отходов), термические технологии переработки ТБО с утилизацией тепла, биотермические технологии обезвреживания и переработки органической фракции ТБО, переработку отходов термической переработки ТБО (шлаков) в строительные материалы. Подбор комбинаций использования этих технологий должен определяться местными особенностями и финансовыми возможностями. В области совершенствования организационного обеспечения государственного управления обращением с отходами необходимо принять меры по усилению внутри - (в МПР России) и межведомственной координации деятельности в этой области. При разработке таких мер следует исходить из того, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 года № 726 ("Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации"), одной из задач Министерства природных ресурсов Российской Федерации является координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам обращения с отходами (за исключением радиоактивных). Представляется целесообразным создание в МПР России специализированного подразделения по осуществлению внутри- и межведомственной координации деятельности по всем вопросам в области обращения с отходами (в структуре Госкомэкологии России такого подразделения не было). Целесообразным следует считать также создание в структуре терорганов МПР России специальных инспекций по обращению с отходами, что позволит повысить уровень и эффективность государственного контроля в этой области (в ряде регионов такие инспекции уже были сформированы). Важным направлением совершенствования организационного обеспечения государственного управления обращением с отходами следует считать разработку Межведомственной программы решения отраслевых проблем обращения с отходами. В разработке и реализации такой программы под эгидой МПР России могли бы принять участие Минпромнауки России, Госкомстат России, Госстандарт России, Минэнерго России, Минсельхозпрод России, Минтранс России, МПС России. В области совершенствования нормативно-правового и инструктивно-методического обеспечения обращения с отходами необходимо проведение наибольшего объема работ, поскольку основные инструменты государственного управления относятся именно к этой сфере. Все возможные меры в этой области целесообразно разделить на четыре группы: обеспечивающие совершенствование общих требований и правил обращения с отходами; устанавливающие особые требования и правила обращения со специфическими отходами, создающими типовые проблемы во всех регионах России (в частности, с ртуть- и нефтьсодержащими отходами, медицинскими отходами, вышедшими из употребления пестицидами и ядохимикатами, а также тарой и упаковкой, выведенной из эксплуатации автотракторной и радиоэлектронной техникой, отработанными аккумуляторами, отходами выращивания и убоя животных и птицы, изношенными автопокрышками, макулатурой, полимерными, древесными и текстильными отходами, ТБО и др.); регламентирующие применение разрешительной системы размещения отходов с установлением нормативов образования отходов и лимитов их размещения; регламентирующие осуществление надзорных функций (государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, лицензирования, и т.д.); При разработке мер в области совершенствования нормативно-правового и инструктивно-методического обеспечения управления обращением с отходами следует исходить из того, что в соответствии с Российскими федеральными законами "Об охране окружающей природной среды" и "Об отходах производства и потребления", основные требования в области обращения с отходами могут быть изложены в следующем виде: предприятия обязаны принимать меры к сокращению образования отходов путем внедрения малоотходных технологий и схем комплексного использования сырья; любые отходы должны рассматриваться, прежде всего, как вторичное сырье, и потому предприятия должны принимать меры к их полезному использованию в хозяйственных целях; размещение отходов для захоронения или временного хранения должно осуществляться в специально оборудованных местах, с разрешения природоохранных органов и в пределах установленных ими лимитов; по природоохранным и санитарно-гигиеническим соображениям, а также для обеспечения сохранения качества отходов как вторичного сырья, предприятия обязаны обеспечить раздельный сбор отходов по их видам, классам опасности и другим признакам; предприятия обязаны вести учет наличия, образования, поставок, использования и размещения отходов собственного производства и завозимых со стороны, и представлять в установленном порядке соответствующую информацию органам госстатистики и охраны окружающей среды; учет отходов должен осуществляться с указанием их класса опасности; ответственность за определение класса опасности отходов возлагается непосредственно на предприятия, где они образуются; опасные отходы, образующиеся на предприятиях, должны быть зарегистрированы в МПР России, иметь свой паспорт, в котором должен быть указан код отхода в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов; для сбора, транспортировки, обезвреживания и переработки отходов, а также для выполнения других технологических операций с отходами, необходимо получение лицензии, при этом рекомендуется проведение предварительной экспертизы; трансграничный перевоз опасных отходов регулируется природоохранными органами и осуществляется с их разрешения; предприятия обязаны возмещать общественно необходимые затраты на создание мест захоронения неиспользуемых отходов и ущерба, наносимого окружающей природной среде такими местами захоронения отходов, путем внесения платы за размещение отходов в окружающей природной среде. Механизм соблюдения этих требований по большинству позиций пока не обеспечен соответствующими нормативно-правовыми и инструктивно-методическими документами прямого действия, и потому большинство из требований в этой области пока могут быть квалифицированы как имеющие декларативный характер. Система мероприятий по совершенствованию нормативно-правового и инструктивно-методического обеспечения выполнения установленных российским законодательством требований в области обращения с отходами должна содержать не только разработку соответствующих нормативно-правовых и методических документов. В ряде случаев необходима предварительная концептуальная проработка ряда механизмов и инструментов государственного регулирования в этой области. В частности, целесообразно: уточнить понятие "экологические требования в области обращения с отходами", что необходимо для создания системы экологических требований; развить идеологию и правовые аспекты применения в России разрешительной системы размещения отходов, прежде всего в части наложения разного рода ограничений на образование и размещение отходов путем использования механизмов нормирования образования отходов и установления лимитов на их размещение; проработать возможности введения в России экологического налога на использование тары и упаковки, на владение автотранспортом, на образование отходов; решить вопрос о механизме взимания платежей за размещение отходов; определиться, нужен ли экологический паспорт предприятий, в связи с тем, что его действие приостановлено в ряде регионов России; проработать возможность перехода в России на декларативную систему отчетности в области обращения с отходами. В области совершенствования мер экономического воздействия на снижение удельных показателей образования отходов и на наращивание масштабов использования образующихся отходов необходимо проявить особую настойчивость поскольку инструменты экономического регулирования характеризуются наибольшей эффективностью. Несмотря на жесткую политику Правительства Российской Федерации в отношении предоставления разного рода финансовых льгот, было бы целесообразным, исходя из зарубежного опыта, изыскать хотя бы небольшие возможности для предоставления налоговых льгот предприятиям, занятым в сфере заготовки, переработки и обезвреживания отходов. Это обусловлено тем, что организация производств по переработке большинства видов отходов в качестве вторичного сырья характеризуется низкой рентабельностью, а зачастую и вообще нерентабельна. К тому же спрос на продукцию из вторичного сырья, как правило, значительно ниже, чем на продукцию из первичного сырья. Среди других направлений экономического стимулирования вовлечения отходов в хозяйственный оборот, требующих исходя из опыта развитых зарубежных стран основательной проработки применительно к условиям России, необходимо выделить: развитие форм применения кредитного механизма, в том числе в направлении предоставления безвозвратных кредитов в случае неудачи инвестируемого проекта; развитие форм применения налогового механизма к отходоемким производствам; создание форм и механизмов взимания платежей или налогов на сбор и переработку экологически вредных видов продукции после ее использования; развитие форм и механизмов аккумуляции инвестиционных ресурсов на проведение мероприятий по техническому перевооружению предприятий с целью сокращения удельных показателей образования отходов, наращиванию производственных мощностей по обезвреживанию и переработке образующихся отходов производства и потребления. Необходимо также привести в соответствии с темпами инфляции размеры платежей за размещение отходов, поскольку во многих случаях они уже не выполняют свои функции по стимулированию сокращения потоков складирования отходов на полигонах и свалках. В области совершенствования информационного обеспечения первоочередными задачами следует считать: воссоздание системы статотчетности по отходам и по вторичному сырью, в частности, используя для этого форму 2ТП (токсичные отходы); создание системы контроля за перемещением опасных отходов; обеспечение ведения государственных реестров мест размещения отходов; создание и ведение баз данных по источникам образования отходов, по технологиям обезвреживания и переработки отходов, по предприятиям, осуществляющим сбор, транспортировку, обезвреживание, переработку, захоронение (хранение) отходов, по нормативно-правовому и методическому обеспечению обращения с отходами, по удельным показателям и нормативам образования отходов и др. При совершенствовании системы статистической отчетности в области обращения с отходами следует учесть, что действующая в настоящее время форма 2ТП (токсичные отходы) охватывает лишь около 6% от общего объема образующихся отходов. Представленная в ней информация сгруппирована по классам опасности отходов с выделением в каждом из них 3-4 групп отходов по признаку содержания в них наиболее опасных веществ (ртути, хлорорганики, шестивалентного хрома и т.д.). Причем к категории "прочих" отнесено 85% объема отходов, учитываемых данной формой статотчетности. Использование такой формы статотчетности имеет небольшую практическую значимость и по существу вводит в заблуждение в части получения представлений о масштабах образования отходов. Номенклатура отходов, по которым целесообразно организовать ведение статистической отчетности, должна насчитывать порядка 30-50 наименований, с учетом того, что отдельные позиции могут быть представлены в ней в укрупненном виде, по группам или видам отходов. При этом статотчетностью должно быть охвачено не менее 90% общего объема текущего образования отходов. Механизм ведения такой статотчетности должен предусматривать участие в ней терорганов МПР России, так как они располагают наиболее полной и наиболее достоверной информацией в области образования и использования отходов в связи с осуществлением ими функций разрешительной системы размещения отходов. При разработке мер по созданию и ведению баз данных в области обращения с отходами следует исходить из того, что уже имеется и действует немалое количество таких баз данных, сформированных как по отраслевым, так и по территориальным признакам. Однако из-за несовершенства рыночной инфраструктуры и низкого уровня рекламной деятельности эти базы данных остаются невостребованными или мало востребованными. В этой связи, актуальной следует считать задачу создания свода таких баз данных и их интегрирование в информационную систему МПР России. Необходимо учесть при этом, что потенциальными пользователями информации в области обращения с отходами должны быть не только органы государственного и местного управления, но и элементы рыночной инфраструктуры - производственные предприятия и научно-исследовательские организации, оказывающие самые разнообразные услуги в этой области, включая, сбор, обезвреживание, транспортировку, переработку и захоронение отходов, поставку оборудования и технологий, разработку природоохранных документов, аудирование и консультирование. В этой связи необходима также разработка мер по развитию рыночных взаимоотношений между элементами информационной инфраструктуры, т.е. между владельцами баз данных и потенциальными потребителями их информации. В области оказания поддержки разработке и внедрению технологий обезвреживания и переработки отходов необходимо организовать разработку и внедрение новых технологических процессов переработки и обезвреживания прежде всего тех отходов, которые могут быть классифицированы как создающие типовые проблемы в каждом регионе России. К числу таких, отходов следует отнести ТБО, осадки и шламы очистных сооружений, гальваношламы, отработанные нефтепродукты, аккумуляторы и люминесцентные лампы, медицинские отходы, вышедшие из употребления ядохимикаты и пестициды, изношенные шины, макулатуру, текстильные и полимерные отходы, стеклобой и др. Организацию финансирования изложенных в статье предложений можно осуществить из следующих источников: разработку правовых и методических документов, а также новых технологических процессов обезвреживания и переработки отходов - за счет и в пределах средств Федерального бюджета на научные исследования, выделяемых в установленном порядке МПР России, в том числе на реализацию ФЦП "Отходы", а также за счет формируемых в России природоохранных фондов; реализацию пилотных проектов по внедрению новых технологических процессов обезвреживания и переработки отходов - за счет тех же источников, а также средств предприятий, на которых предлагается внедрить пилотные установки, средств региональных и местных бюджетов, кредитных ресурсов МПР России, Минэкономразвития России и Минпромнауки России, выделяемых в установленном порядке на конкурсной основе. Реализация намеченных в статье мероприятий позволит создать более благоприятные экономические условия для вовлечения отходов в хозяйственный оборот и сокращения потоков складирования отходов на полигонах и свалках, заметно сократит уровень воздействия отходов на окружающую природную среду. Ключевые слова: отходы, система управления.